Godinu dana novog Zakona o javnim nabavkama – Kako je jedna izmjena otvorila mogućnost za zloupotrebe i manipulaciju
Advokat Vladimir Dragičević
Analiza primjene spornog člana 100. stav 3. važećeg Zakona o javnim nabavkama i njegovih posljedica po pravnu zaštitu ponuđača
Prošlo je više od godinu dana od stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama (ZJN), objavljenog u „Službenom glasniku BiH“ broj 50/24. Iako su izmjene najavljene kao korak ka efikasnijem sistemu, jedna odredba se u praksi pokazala kao moćan alat za zloupotrebe u rukama ugovornih organa, ostavljajući ponuđače (žalioce) bez djelotvorne pravne zaštite. Ideja je bila opravdana – spriječiti odugovlačenje postupaka zbog žalbi bez uplaćene naknade. Realnost je, nažalost, potpuno drugačija.
Piše: Vladimir Dragičević, advokat
Šta se suštinski promijenilo?
Da bismo razumjeli problem, moramo se podsjetiti kako je sistem funkcionisao ranije. Prije izmjena, žalba se izjavljivala ugovornom organu. Isti je urednu žalbu koju smatra neosnovanom prosljeđivao Kancelariji za razmatranje žalbi na meritorno odlučivanje. Ukoliko bi Kancelarija za razmatranje žalbi, u prethodnom ispitivanju žalbe, utvrdila da naknada za pokretanje žalbenog postupka nije uplaćena, pozivala bi žalioca da taj nedostatak otkloni u roku od tri dana. Ako žalilac uplati naknadu, o žalbi se odlučuje, u suprotnom ista se odbacuje kao neuredna. Postupak je bio jednostavan – žalilac je imao priliku da naknadno dostavi dokaz o plaćenoj naknadi za pokretanje žalbenog postupka.
Međutim, zakonodavac se, u namjeri da stane u kraj zloupotrebama suspenzivnog dejstva žalbe, odlučio za „kreativno“ i drastično rješenje. Dopunjen je član 100. ZJN novim stavom 3. koji, u suštini, kaže: ako u roku za izjavljivanje žalbe nije dostavljen dokaz o plaćenoj naknadi, ugovorni organ odbacuje žalbu kao neurednu bez pozivanja žalioca na dopunu ili ispravku. Na ovaj zaključak ugovornog organa žalilac nema pravo žalbe URŽ-u i on je konačan. Jedina preostala opcija za žalioca je pokretanje upravnog spora pred Sudom BiH, a važno je istaći – tužba ne odlaže nastavak postupka nabavke, odnosno nema suspenzivno dejstvo.
Ova odredba je jedinstvena po tome što je dokaz o uplati naknade postao jedini element podneska čija se urednost ne ispituje niti se dozvoljava ispravka, što je u suprotnosti sa duhom Zakona o upravnom postupku BiH (i članom 60. istog Zakona).
Dobra namjera, devastirajuća praksa
Iako je cilj izmjena bio legitiman, praksa je pokazala da je nova odredba otvorila ogroman prostor ugovornim organima za manipulacije. Svjedoci smo situacija gdje ugovorni organi, zloupotrebljavajući član 100. stav 3. ZJN, odbacuju žalbe uz koje je nedvosmisleno dostavljen dokaz o uplati naknade.
Ugovorni organ jednostavno donese zaključak u kojem tvrdi da uplata nije evidentirana i time odbaci žalbu. Žalilac je u tom trenutku nemoćan. Njegova žalba KRŽ-u nije dopuštena, a postupak javne nabavke se nesmetano nastavlja. Ugovor se zaključuje, izvođač se uvodi u posao, a žalilac čeka višemjesečnu odluku Suda BiH.
Koja je obaveza ugovornog organa?
Ključno je napomenuti da ugovorni organ ima obavezu da provjeri da li je uplata zaista izvršena, što se može lako utvrditi uvidom u glavnu knjigu trezora. Instrukcija o načinu uplate, kontrole i povrata naknada jasno propisuje da teret dokazivanja da uplata nije (blagovremeno) izvršena leži upravo na ugovornom organu. Nažalost, mnogi ovu obavezu ignorišu, svjesni da su jedine sankcije koje snose zanemarljivi troškovi upravnog spora i potencijalna tužba za naknadu štete, što je dug i neizvjestan put.
Apsurdne situacije u praksi: Pirova pobjeda u upravnom sporu
Pogledajmo dva tipična primjera kako ova zloupotreba izgleda u praksi:
Žalba na tendersku dokumentaciju – Ugovorni organ u tenderskoj dokumentaciji postavi nesrazmjerne uslove koji pogoduju samo jednom, unaprijed odabranom ponuđaču. Konkurencija izjavi žalbu, koju ugovorni organ nezakonito odbaci pod izgovorom neplaćene naknade. Dok žalilac pokrene i okonča upravni spor, rok za dostavljanje ponuda je prošao, a posao je već dodijeljen favorizovanoj firmi.
Žalba na odluku o izboru – Drugorangirani ponuđač uloži osnovanu žalbu na odluku o izboru, tvrdeći da izabrani ponuđač ne ispunjava uslove tendera. Ugovorni organ primjenjuje istu metodu – odbacuje žalbu. Odluka o izboru postaje konačna, ugovor se potpisuje i izvršava.
U oba slučaja, kada konačno stigne presuda Suda BiH kojom se zaključak o odbacivanju žalbe poništava kao nezakonit – obično je prekasno. Postupak je završen. Žalba, čak i ako bi sada, naknadno, bila usvojena, nema praktičnog efekta. Žalilac dobija samo moralnu satisfakciju i upućuje se na parnični postupak za naknadu štete.
Postoji li rješenje?
Ovaj ozbiljan problem narušava temeljne principe javnih nabavki – transparentnost i pravičnost. Rješenja postoje, ali zahtijevaju reakciju pravosudnih i zakonodavnih organa.
Aktivnija uloga parničnih sudova
Redovni sudovi moraju prepoznati težinu ovog problema. U situacijama gdje je drugorangirani ponuđač dokazao da mu je žalba nezakonito odbačena i da bi ugovor bio njegov, dokazivanje izmakle dobiti je jednostavno. Problem nastaje kada je odbačena žalba na tendersku dokumentaciju ili u nekoj drugoj fazi postupka kada je nemoguće sa sigurnošću dokazati da bi baš taj žalilac dobio ugovor. Ipak, šteta je nesporno pričinjena. Sudovi bi u takvim slučajevima trebali primijeniti odredbu člana 127. Zakona o parničnom postupku (i u RS i u FBiH) i po slobodnoj ocjeni dosuditi pravičan iznos štete, prepoznajući da je ponuđaču nezakonito uskraćena šansa da se takmiči za ugovor. Iznos štete bi morao biti takav da se ugovornom organu ne isplati ovakva manipulacija.
Izmjena spornog zakona
Najefikasnije rješenje je izmjena samog uzroka problema. Postoje dvije logične opcije:
Vraćanje na staro: Malo je vjerovatno, ali bi vraćanje mehanizma po kojem KRŽ ispituje uplatu i poziva na ispravku riješilo problem.
Modifikacija postojeće odredbe: Realnija opcija je izmijeniti član 100. stav 3. ZJN tako da se propiše obaveza ugovornog organa da svaku žalbu uz koju je dostavljen bilo kakav dokaz o uplati proslijedi KRŽ-u. Kancelarija za razmatranje žalbi, kao nepristrasno tijelo, jedina treba imati nadležnost da konačno utvrdi da li je uplata uredna.
Zaključak
Jasno je da je trenutna praksa neodrživa i da direktno podriva same temelje Zakona o javnim nabavkama. Ako se tome doda i činjenica da je pomenutim izmjenama i dopunama ZJN-a naknada za pokretanje žalbenog postupka povećana za 50%, postaje jasno da su u postupku pravne zaštite oštećeni isključivo ponuđači. Zbog toga je neophodna hitna i koordinisana akcija stručne javnosti, pravosuđa i zakonodavca kako bi se stalo na kraj ovim zloupotrebama. Opisano nije komentar propisa ili bojazan u budućoj primjeni propisa – opisano je realan problem koji trenutno pogađa ponuđače u velikom broju predmeta.
Ovaj primjer služi i kao važno upozorenje: rješavanju osjetljivih sistemskih pitanja ne smije se pristupati stihijski i „po hitnom postupku“, kako je i došlo do usvajanja spornih izmjena i dopuna. Brzopleta rješenja, donesena bez sagledavanja svih mogućih posljedica, mogu stvoriti daleko veću štetu od problema koje su prvobitno trebala da riješe. Zakonske izmjene i dopune su predugo išle isključivo na štetu ponuđača – vrijeme je da se i ugovorni organi ozbiljno sankcionišu za namjerne propuste.
Oznake: Vladimir Dragičević
