Tzv. “bonska ovlašćenja” visokog predstavnika ne postoje

Piše: Milko Grmuša

Šta je zanimljivo kad je riječ o tzv. bonskim ovlašćenjima visokog predstavnika u BiH?

Činjenica da ta ovlašćenja praktično ne postoje.

Pokušaću jednu totalno dosadnu i formalnu stvar da ljudima maksimalno približim i pojednostavim, jer su nam visoki predstavnicim korišćenjem ovih tzv. „bonskih ovlašćenja“ itekako uticali na život.

Prije svega, visoki predstavnik je kategorija predviđena Aneksom 10 Dejtonskog mirovnog sporazuma. Članom 2. Aneksa 10 ovog sporazuma jasno su precizirane nadležnosti visokog predstavnika: nadzire implementaciju mirovnog sporazuma; održava bliske kontakte sa stranama da bi unaprijedio njihovo puno pridržavanje svih civilnih aspekata mirovnog rješenja i visoki nivo saradnje između njih i organizacija i agencija koje učestvuju u tim aspektima; koordiniše aktivnosti civilnih organizacija i agencija u BiH, da bi se obezbijedila efikasna implementacija civilnih aspekata mirovnog rješenja; olakšava, kako visoki predstavnik procijeni da je potrebno, razriješenje bilo kojih poteškoća koje proizilaze u vezi sa civilnom implementacijom; učestvuje na sastancima organizacija donatora, posebno u vezi sa pitanjima sanacije i rekonstrukcije; vezano za zadatke koji su navedeni u sporazumu izvještava periodično o progresu u implementaciji mirovnog sporazuma UN, EU, SAD, Rusku Federaciju i druge zainteresovane vlade, strane i organizacije; obezbjeđuje uputstva i prima izvještaje od komesara međunarodnih policiskih snaga, ustanovljenih u Aneksu 11 uz opšti okvirni sporazum.

Članom 5. Aneksa 10 propisano je i da je visoki predstavnik konačan organ na terenu vezano za tumačenje Dejtonskog sporazuma o implementaciji mirovnog rješenja.

E sad, namjerno sam pobrojao sve nadležnosti visokog predstavnika koje su navedene u Dejtonskom sporazumu da bi svako mogao jasno da se uvjeri da on nema ovlašćenje da donosi zakone. Pročitajte ponovo, takvog ovlašćenja u Dejtonskom sporazumu-nema.

Baš kao što nema ni famoznog PIK-a, Savjeta za provođenje mira. Nigdje u Dejtonu nije ustanovljen PIK, to u tom sporazumu ne postoji.

Nakon zaključenja Dejtonskog mirovnog sporazuma u novembru 1995. godine, u Londonu je 8. i 9. decembra 1995. održana Konferencija o implementaciji mira čiji je cilj bio mobilisati međunarodnu podršku za sprovođenje Sporazuma. Sastanak je za rezultat imao uspostavljanje Savjeta za provođenje mira (PIC).

PIK se sastoji od 55 zemalja i organizacija koje na različite načine pružaju podršku mirovnom procesu — obezbjeđujući finansijska sredstva, dajući trupe u sastav EUFOR-a, ili direktno sprovodeći operacije u BiH.

PIK ima svoj upravni odbor kao izvršni organ koji čine Francuska, Italija, Japan, Kanada, NJemačka, Rusija, SAD, Velika Britanija, Predsjedništvo Evropske unije, Evropska komisija i Organizacija islamske konferencije (OIC) koju predstavlja Turska.
Dakle, PIK je u stvari neformalna grupa zainteresovanih zemalja i organizacija koja nije ustanovljena niti Dejtonskim sporazumom niti bilo kojim drugim međunarodnim ugovorom ili aktom, te nema niti može imati bilo kakve nadležnosti u smislu davanja bilo kakvih dodatnih ovlašćenja visokom predstavniku u BiH.

Idemo dalje. Svjesni da PIK nema bilo kakva formalna ovlašćenja da nameće bilo šta, na sjednici PIK-a održanoj 10. decembra 1997. godine u Bonu usvojeni su Zaključci PIK-a koji u odjeljku 11. tačka 2. jasno navode sljedeće: „PIK pozdravlja namjeru Visokog predstavnika da iskoristi svoja krajnja ovlaštenja u regiji u vezi sa interpretacijom Sporazuma o civilnoj implementaciji Mirovnog sporazuma, u cilju olakšanja razrješenja teškoća putem donošenja obavezujućih odluka, kad on smatra za neophodno, o sljedećim pitanjima:
a) vrijeme, mjesto i predsjedavanje sastancima zajedničkih institucija;
b) privremene mjere koje stupaju na snagu kad strane nisu u mogućnosti da se dogovore i koje ostaju važeće dok Predsjedništvo ili Savjet ministara ne usvoji odluku o tom pitanju u skladu sa Mirovnim sporazumom;
c) druge mjere pri osiguranju implementiranja Mirovnog sporazuma u cijeloj Bosni i Hercegovini i njenim entitetima, kao i neometanog rada zajedničkih institucija. Takve mjere mogu uključivati aktivnosti protiv osoba koje obavljaju javnu službu ili funkcionera koji izostaju sa sastanaka iz neopravdanih razloga ili za koje Visoki predstavnik smatra da narušavaju pravne obaveze uspostavljene Mirovnim sporazumom ili rokove za njihovo implementiranje.“

Dakle, šta je PIK uradio i na šta se svode tzv. bonska ovlašćenja? Svjestan da nema nikakvog utemeljenja u Dejtonskom sporazumu, PIK je prosto pozdravio namjeru visokog predstavnika da koristi ona svoja ovlašćenja koja su navedena u Dejtonskom sporazumu. PIK nije ustanovio bilo kakva nova ovlašćenja visokom predstavniku, nego samo naveo da podržava korišćenje već postojećih ovlašćenja.
PIK je u tim zaključcima čak i precizirao na šta se ta ovlašćenja odnose, na zakazivanje sastanaka zajedničkih institucija, donošenje privremenih mjera u nadležnosti Predsjedništva BiH ili Savjeta ministara kad te institucije nisu u mogućnosti da se dogovorem kao i druge mjere radi neometanog rada zajedničkih institucija.

VAŽNA NAPOMENA: PIK je specifikovao šta visoki predstavnik može da uradi u skladu sa Dejtonskim sporazumom, ali nigdje nije naveo da može da donosi zakone.

Štaviše, čak je i PIK famoznim „bonskim ovlašćenjima“ jasno, nedvosmisleno i eksplicitno naveo da visoki predstavnik jedino može da donosi privremene mjere u nadležnosti Predsjedništva BiH ili Savjeta ministara, i to u tačno određenim situacijama (u pitanju je izuzetak, sa eksplicitno navedenim uslovima kad je to moguće uraditi, a ne pravilo!). No, nigdje nije navedeno, niti je moglo biti navedeno da visoki predstavnik može donositi odluke iz nadležnosti Parlamentarne skupštine BiH, Narodne skupštine Republike Srpske, Parlamenta FBiH i kantonalnih skupština-dakle, visoki predstavnik nema pravo da donosi zakone.

Dodatno, mora se naglasiti i da je u Mišljenju Venecijanske komisije od 2005. godine o položaju, nadležnostima i ulozi visokog predstavnika u BiH navedeno da apsolutno nema mjesta jednostranom nametanju zakona i drugih pravnih akata od strane bilo kojeg pojedinca, uključujući i visokog predstavnika. Venecijanska komisija je još prije šesnaest godina ulogu i položaj visokog predstavnika pravno okarakterisala kao nedopustive i neprimjerene demokratskoj i pravnoj državi.

Gdje su politički predstavnici Republike Srpske napravili grešku? U sistemu anglosaksonskog prava, kojoj pravnoj tradici pripadaju SAD i Engleska, za razliku od kontinentalnog prava, kojem sistemu pripadaju kontinentalne zemlje Evrope, uključujući i BiH i Republiku Srpsku, opšte pravo je zasnovano ne samo na zakonima i drugim formalnim aktima, već i na običajima-precedentima-koji pravnu snagu dobijaju tako što se u dužem periodu ponavljaju i izvršavaju.

U našem slučaju, da maksimalno pojednostavim, nakon što je visoki predstavnik prvi put donio neki zakon u BiH, a političari, institucije i sudovi ne da se tome nisu usprotivili, nego su taj zakon i izvršavali, važan dio međunarodne zajednice koji pripada sistemu običajnog, anglosaksonog prava, smišljeno se „uhvatio“ te činjenice i nju je iskoristio kao precedent, odnosno opravdanje za svako sljedeće nametanje zakona od strane visokog predstavnika.

U prevodu: visoki predstavnik nije dobio ovlašćenje za donošenje zakona u Dejtonskom sporazumu, čak ni famoznim „bonskim ovlašćenjima“, već prećutnim prihvatanjem i izvršavanjem tih zakona od strane političara i institucija u BiH, uključujući i pristanak političara i institucija iz Republike Srpske.

Pravno vrlo kontroverzna situacija, kao i uvijek kad se susreću anglosaksonsko i kontinentalno pravo, ali u situaciji kad je postojao snažan međunarodni interes moćnih zemalja da modeliraju odnose u BiH kako njima odgovara-te zemlje su koristile svaku mogućnost, nejasnoću ili dvosmislenu situaciju da stvari urede po svojoj mjeri.

To se desilo nama i za to ozbiljan dio odgovornosti snose sve političke elite Republike Srpske od 1997. godine do danas i to je nesporan fakt.
Zbog toga je zadatak nove generacije političara u Srpskoj ne da vodi dnevnu politiku i bavi se politikanstvom po uzoru na starije kolege, a što nas je i dovelo dokle nas je dovelo, nego da znanjem, mudrošću i odlučnošću, što naš narod kaže „hladne glave i vrela srca“, pronađe način da oslobodi svoju zemlju stranog mentorstva, osnaži naše institucije, modernizuje zemlju i učini Republiku Srpsku slobodnom, modernom i uspješnom zemljom.