Kada neustavna većina počne da piše novi Dejton
Foto: RTRS
Piše: Ognjen Tadić
Postoje političke krize koje nastaju kao posljedica dubokih ideoloških podjela, ali postoje i one druge, često opasnije, koje ne počinju velikim političkim vizijama, već postepenim protivpravnim pomjeranjem institucionalnih granica. Takve krize nastaju onda kada pojedinci u institucijama počnu da postupaju kao da njihova ovlašćenja nisu ograničena pravnim tekstom nego određena samo njihovom sopstvenom političkom voljom i ličnim interesima.
Upravo tu leži korijen krize koja danas opterećuje sistem zaštite kulturnog nasljeđa na prostoru BiH.
Ko je ko po Aneksu 8
Komisija za očuvanje nacionalnih spomenika ustanovljena je Aneksom 8 Dejtonskog mirovnog sporazuma. Svaki kasniji akt koji se odnosi na njen rad mora biti usklađen s tim aneksom. Komisija nije tek još jedna institucija u složenom sistemu BiH. Njen pravni identitet proizlazi neposredno iz međunarodnog ugovora koji je istovremeno jedan od temelja ustavnog poretka zemlje. Upravo zato njen status nije moguće mijenjati ili tumačiti nezavisno od okvira koji je uspostavio.
Aneksom 8 predviđeno je da po isteku prvih pet godina rada Komisije, Predsjedništvo BiH dobija jedno jasno i ograničeno ovlašćenje – da imenuje njene članove. Ni manje ni više od toga.
Predviđeno je da sva ostala pitanja organizacije i funkcionisanja budu regulisana samim Aneksom 8 i aktima koje Komisija donosi u skladu s njim.
Uprkos tome, Predsjedništvo BiH je tokom prethodnih decenija više puta izlazilo iz okvira svoje nadležnosti donoseći odluke kojima nije samo imenovalo članove Komisije, nego je uređivalo i pitanja njene organizacije, statusa i načina funkcionisanja. Takva praksa nije beznačajan proceduralni propust. Ona je u kontinuitetu predstavljala pokušaj da se institucionalni poredak postepeno mijenja bez izmjene samog Dejtonskog sporazuma.
Iako je na prvi pogled riječ o tehničkom pitanju, u suštini, riječ je o temeljnom ustavnom principu. Kada institucija sa precizno definisanim ovlašćenjem počne da prisvaja i ona ovlašćenja koja joj nisu povjerena, spor više nije administrativne nego ustavne prirode.
Kontinuitet protivpravnosti
Primjer takvog pristupa još jednom se dogodio početkom ove godine, kada je preglasavanjem srpske članice Predsjedništva BiH Željke Cvijanović, usvojena još jedna protivpravna odluka o Komisiji.
Spornom odlukom direktno se krše Aneks 8 i Ustav BiH (čl. I/1. i 2., III/1.a), III/3.b), III/5.a), IV/4., V/2.a), V/2.c) i d) i V/3. Ustava), značajan broj posebnih zakona (Zakon o provedbi odluka Komisije/Povjerenstva za zaštitu nacionalnih spomenika uspostavljene prema Aneksu 8. Općeg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, Zakon o sprovođenju odluka Komisije za zaštitu nacionalnih spomenika ustanovljene u skladu sa Aneksom 8. Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, Zakon o postupku zaključivanja i izvršavanja međunarodnih ugovora, Zakon o radu u institucijama Bosne i Hercegovine, Zakon o platama u institucijama Bosne i Hercegovine i Zakon o državnoj službi u institucijama Bosne i Hercegovine) i Poslovnik Predsjedništva BiH, jer se njome nastoje urediti brojna organizaciona i statusna pitanja vezana za Komisiju, suprotno tim propisima i iako to očigledno nije u nadležnosti Predsjedništva BiH.
Ovo ponovo nameće jedno jednostavno pitanje: može li jedna institucija svojom odlukom mijenjati režim uspostavljen međunarodnim ugovorom? Ako je odgovor negativan, onda se i svaka takva odluka mora ocjenjivati u svjetlu ograničenja koja postavljaju Ustav i Dejtonski mirovni sporazum.
Јednako važno je i to što ta sporna odluka nije isključivo unutrašnje pitanje. Odlukom je, između ostalog, predviđen izbor stranih članova Komisije (predstavnika UNESKO-a), iako su oni više od decenije isključeni iz rada Komisije nakon što je ona dobila potpuno domaći karakter. Uvođenje stranih članova neizbježno otvara pitanja međunarodnih odnosa, komunikacije sa UNESKO-om i primjene Aneksa 8 kao dijela međunarodnog mirovnog ugovora.
Ovdje je važno reći i to da se Bećirović nakon te sjednice, bez znanja i saglasnosti ostalih članova Predsjedništva, a što je suprotno Ustavu BiH, obratio UNESKO-u tražeći prijedlog stranih članova Komisije.
Time je neizbježno pokrenuo pitanje institucionalnog legitimiteta predstavljanja BiH u međunarodnim odnosima, jer u državama složene ustavne strukture upravo procedure čuvaju kredibilitet institucija. Kada se one relativizuju, relativizuje se i sam institucionalni autoritet.
Nastavak i produbljivanje krize
Ovosedmični razvoj događaja nastavio je i dodatno produbio krizu. Na dnevni red bio je stavljen izbor članova Komisije, uključujući i strane članove. Većina u Predsjedništvu nastavila je istim putem čak i nakon što je srpska članica Željka Cvijanović ukazala da je izbor stranih članova Komisije pitanje koje zadire u oblast međunarodnih odnosa.
Nakon što je ostala usamljena u pokušaju da odbrani ustavni poredak, Željka Cvijanović je napustila tu sjednicu. Njeno napuštanje sjednice predstavljalo je poruku da spor više nije samo oko sadržaja jedne odluke nego i oko pravila po kojima se odluke donose. Kada institucije prestanu da raspravljaju o politikama, a počnu da se spore oko pravila igre, svaka naredna odluka postaje teža od prethodne. U tom kontekstu najavljeni veto nije samo mehanizam entitetske zaštite. On predstavlja test otpornosti dejtonskog sistema.
Smisao ovog mehanizma nije blokada institucija, već očuvanje principa da politička većina nije jedini izvor legitimiteta u složenoj državi. Istovremeno, političko djelovanje Denisa Bećirovića, kako u Predsjedništvu BiH tako i tokom ranijih mandata u Predstavničkom domu i Domu naroda Parlamentarne skupštine BiH, predstavlja kontinuitet pristupa koji isključujući kompromis i politički dijalog, te potvrđuje opravdanost institucionalnih mehanizama poput entitetskog glasanja, vitalnog nacionalnog interesa i prava veta. Niko kao Bećirović ne pomaže da se pokaže da ti mehanizmi imaju svoju punu ustavnu svrhu.
Ovo više nije ocjena koja dolazi isključivo iz Republike Srpske. Zanimljivo je da je i hrvatski član Predsjedništva Željko Komšić ranije saopštio da se radi o Bećirovićevoj predizbornoj kampanji. Upozorio je da bi insistiranje na ovakvom Bećirovićevom pristupu moglo dovesti do potpune blokade rada Komisije. Prema njegovoj ocjeni, ukoliko od strane Željke Cvijanović bude uložen veto zbog pitanja koja se odnose na međunarodne odnose i izbor stranih članova, a što smatra potpuno opravdanim, Komisija praktično neće moći biti konstituisana.
Bez obzira na različite političke motive, ta ocjena ukazuje na istu činjenicu: institucionalni zastoj nije slučajnost nego predvidljiva posljedica procesa koji nije ostavljao prostor za konsenzus.
Narodna skupština štiti Dejton
Spor oko ove odluke nije samo spor oko Komisije, arheologije ili oko upravljanja kulturnim nasljeđem i spomenicima. U suštini, radi se o pitanju može li bilo koja institucija, oslanjajući se na trenutnu političku većinu, proširivati vlastite nadležnosti izvan onoga što propisuju Ustav i međunarodni ugovor.
Istorija ustavnih demokratija pokazuje da institucije rijetko dobrovoljno vraćaju ovlašćenja koja jednom prisvoje. Zato su ograničenja vlasti često važnija od same vlasti. Ustavi nisu pisani da bi štitili većinu kada joj brojnost ide u prilog, nego da bi ograničili većinu onda kada povjeruje da njena politička snaga može zamijeniti pravo.
Nije presudno hoće li jedna odluka biti usvojena. Mnogo je važnije hoće li se nadležnosti u BiH mijenjati putem procedura predviđenih Ustavom i Dejtonskim mirovnim sporazumom ili će se postepeno redefinisati protivpravnom političkom praksom.
Svaki put kada institucije svoja ovlašćenja tumače šire nego što su im povjerena, one ne mijenjaju samo jednu odluku. One, korak po korak, pišu novi Dejton bez saglasnosti njegovih potpisnika i bez procedura koje jedine mogu dati legitimitet takvoj promjeni. Zar postupanje krnjeg sastava Ustavnog suda BiH već nije pokazalo kakve to posljedice proizvodi?
U takvim okolnostima, Narodna skupština Republike Srpske, kao nadležna institucija jedne od strana potpisnica Aneksa 8 Dejtonskog mirovnog sporazuma, nema drugi put nego da podrži veto srpske članice Predsjedništva BiH Željke Cvijanović.
Time će zaustaviti izmjene dejtonskog okvira putem novog pokušaja stvaranja protivpravne institucionalne prakse, suprotne ustavnoj proceduri. Istovremeno, ne treba izgubiti iz vida, kakvo-takvo vraćanje Ustavnog suda BiH u ustavne okvire po kojima je dužan da podržava Ustav BiH sigurno će dati mogućnost da se ispravno ocijeni i neustavnost svih drugih odluka Predsjedništva o Komisiji za očuvanje nacionalnih spomenika.
